国际战略研究中心：当代中国的国家与市场

作者： Scott Kennedy，国际战略研究中心费和中国研究项目 副主任

本报告根据国际战略研究中心于2015年12月举办的“中国国家与市场：聚焦第十三个五年规划”研讨会成果编写而成。报告结合多位学者的观点，探讨了市场化的国家路径趋势、政策制定与实施主体、产业政策的趋势与受限以及“十三五”规划等。

总体趋势：市场化的国家路径

中国共产党的执政理念与自由市场准则之间的关系十分复杂。在执政者看

来，市场化改革并不意味着将政府从经济中抽离出来，而是要重新配置公共产品并提升政府的市场参与度。同时，人们相信政府有必要通过干预经济来监管竞争。近年来，中国共产党和中国政府正逐渐接受依靠自由市场推动经济发展的观点，但这涉及的权力调整和重构阻力巨大，恐怕只有经过一定时间和必要事件，执政者以及市场参与者才能掌握好平衡。

十八届三中全会提出的“市场发挥决定性作用”和“公有制为主体”这两个理念看似矛盾，实则不然。第一，改革需要兼顾各方利益，强调市场作用是为了鼓励私营企业和倡导改革的官僚集体，而支持公有制是为了安抚国有企业和改革保守派；第二，与许多工业化国家相比，中国是以工具化的眼光看待市场。虽然从放开价格等政策可以看出本届政府可能更认可自由市场准则，但是市场在再分配国有财产所有权中的作用仍未受到重视。

截止目前，中国的改革不均衡且进程缓慢，这主要有三大原因：一是改革目标仍不明确，政治理念与市场准则存在偏差；二是决策过于集中，但实施不够决断；三是受体制制约，改革阻力巨大。因此，中国未来的改革进程依然任重而道远。

参与主体：政策塑造过程

在习近平主席的领导下，中国经济政策的制定趋于集中。这主要表现在以下四个方面：第一，从政策制定到政策执行，政府的权力进一步扩大，甚至干预具体的行政决策与执行；第二，促进经济发展不再是政策的首要目标，政府开始越来越多地关注非经济因素；第三，地方政府逐渐失去创新经济政策的主动性；第四，来自官僚和利益集团的阻力有所增加，在一定程度上干扰了经济政策制定。

实际上，中央经济政策的实施离不开地方政府的配合。理论上说，地方政府应根据实际情况灵活落实中央政策，并且有资源支持当地企业发展和地方投资，以此来增加公共产品的供应。然而，由于中国官僚体系中存在着不当的代理问题和不合理的激励机制，地方政府反而阻碍了许多经济改革政策（如再平衡战略等）。如果中央政府不能根治不合理激励机制问题，地方政府仍会阻碍改革。

值得称道的是，中国领导人正逐渐扩大经济政策制定者的范围，积极吸纳国内外商界的专业知识与意见建议。无论是学术专家还是普通大众，都有机会对经济与社会政策提出见解。推动体制透明化以及提高立法和政府决策的民众参与度也是中国经济决策领域的一大趋势。

产业政策：趋势与限制

中国政府的产业政策涵盖技术、区域、企业等各领域和层面。在一些战略性产业内，中国政府经常采取“开门—关门”的策略对待外商投资，即一开始开放并支持外商参与，等到中国企业掌握必要技术后逐渐削弱外商对中国市场的控制。中国的产业政策可能会限制私营企业和外资企业发展，而解决产能过剩的行政措施在公私企业和外资企业中都收效甚微。中国的产业政策随着中国加入世界贸易组织发生了重大变化，监管变化与争端解决机制等都对中国政策产生了较大影响，预计外资企业在现有条约不能覆盖的领域内将面临巨大挑战。

“十三五”规划

“十三五”规划纲要包含了中国在经济改革发展方面最重要的政策动向。这一规划虽然涉及面广，但规划的系统作用并未凸显，改革的顺序、步骤和范围等仍要听从中央的具体安排。这进一步彰显了中国共产党的领导力，也表明政府、产业和其他相关方应联合一致，朝着共同的目标努力前进。从规划的具体内容来看，“十三五”规划不一定能让中国经济更加市场化和自由化，因为中国共产党的权力过于集中，与开放、竞争的市场准则存在矛盾。

虽然市场主导是众望所归，但是基于中国的实际情况，跨国公司等市场参与者要做好政府与市场关系紧张的应对准备，因为中国经济治理的基石就是政府干预。